ALx III: Privat eller offentlig – hvem er best på produktivitet?

Dette er en stor og krevende oppgave med mange metodiske utfordringer spesielt fordi produktivitet kan være vanskelig å måle.

Kommisjonen leverte sin første rapport til Finansdepartementet året etter som «NOU 2015: 1: Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd».

De fleste som begynner å jobbe med begrepet «produktivitet» blir fort klar over at dette ikke er enkelt å håndtere.

Forsøker man seg på en type definisjon, ender man gjerne opp med noe i retning av: «Produktivitet er produksjon per innsatsfaktor for en virksomhet, en næring eller et land. Det kan være produksjon per enhet av en spesiell innsatsfaktor, for eksempel arbeidskraft (målt i timer, sysselsatt eller årsverk) eller det kan være total faktorproduktivitet som innebærer en aggregering av alle de forskjellige produksjonsfaktorene.»

Og begynner man å se på forskjellene mellom privat og offentlig sektor, blir bildet enda mer komplisert. Dette gjelder både i forhold til hva som er formålet med produksjonen og som følge av det store innslaget av skattefinansiering i offentlig sektor.

Offentlig sektor driver ikke med profittmaksimering basert på kundenes betalingsevne og -vilje, men skattefinansiert fordeling av velferdsgoder til innbyggerne. Høy produktivitet i offentlig sektor krever generelt et mer omfattende sett med avveininger enn i privat sektor.

Også tidsperspektivet for å vurdere hva som er mest produktivt er ulikt. I privat sektor er målet salget, samtidig som man eventuelt tar hensyn til garantiforpliktelser og omdømme. I offentlig sektor er målet i større grad effekten på innbyggernes velferd over tid.

Selv om de fleste av oss ikke går rundt og har en veldig presis oppfatning av hvordan produktivitet skal defineres og hvor produktiv man selv er, helt nøyaktig, skjønner de fleste likevel nok om hva det handler om til at man kan gjøre sine subjektive vurderinger.

Det betyr at det er mulig å spørre om produktivitet, og at respondentene kan svare noenlunde meningsfullt på denne typen spørsmål[1].

Spørsmålene vi ønsket å få svar på var:

• Hvem er mest produktiv – de som jobber i privat eller de som jobber i offentlig sektor?
• Hvis det er en forskjell; hvor mye mer produktiv er den ene sektoren i forhold til den andre?
• Og ikke minst; hvordan vil de begrunne at det er en forskjell?

Designet var enkelt; vi stilte et sett av spørsmål til et representativt utvalg av Norges yrkesaktive befolkning (N: 897), trukket fra Gallup Panelet. Svarene ble deretter fordelt på de som jobbet i henholdsvis privat (N: 479) og offentlig sektor (N: 416).

Feltarbeidet ble gjennomført rett før jul i 2015.

Hva fant vi?

Ser vi på svarene på spørsmålet «Hvor produktiv mener du at din organisasjon er – alt i alt?», finner vi påfallende liten forskjell mellom privat og offentlig sektor. Transformerer vi svarene til en 0-100 punkts skala; svarer privat 80 mot offentlig med 76 poeng. Dette er en forskjell som ikke en gang er statistisk signifikant gitt det antall respondenter vi hadde.

Siden produktivitet kan oppfattes å være litt vanskelig å forholde seg til og vi ikke helt vet hva respondentene har svart på, valgte vi også spørre om to nærliggende begreper til produktivitet; nemlig kvalitet og gjennomføringsevne[2].

Ser vi på svarene samlet, ser de slik ut:

Vi ser av tabell 1 at det nesten ikke er noen forskjell i den subjektive oppfatningen av hverken nivået på produktivitet, kvalitet eller gjennomføringsevne mellom de som jobber i privat og offentlig sektor. Basert på disse svarene er ansatte i offentlig sektor omtrent 95 % så produktive (og på samme kvalitetsnivå og med samme gjennomføringsevne) som de som jobber i privat sektor, i følge dem selv.

Kan det være riktig?

For ytterligere å validere svarene valgte vi i det påfølgende å supplere med følgende refleksive spørsmål:

«Tror du at den organisasjonen du jobber i oppfattes av andre å ha høyere eller lavere produktivitet enn den produktiviteten dere faktisk utfører?»

Her fant vi en interessant forskjell, se figur 1.

Vi ser nemlig at de som jobber i privat sektor «tar ut» en høyere ekstern vurdering etter hvert som de beveger seg fra å vurdere seg selv fra å være svært/ganske lite produktive til å være svært produktive, da øker nemlig andelen de selv mener vurderer dem å ligge på nivå eller høyere enn realiteten fra 72 % til nesten 90 %. Tilsvarende utvikling er fraværende i offentlig sektor, som ligger flatt på 70 % hele veien.

Den eneste rimelige forklaringen på dette må være at de som jobber i offentlig sektor mener at de har store problemer med å synliggjøre effekten for omverden når de øker sin egen produktivitet. De vet selv har de har blitt mer produktive, men stoler ikke på at omverden fanger det opp.

Her får vi en første indikasjon på at offentlig ansatte er mer defensive i sine holdninger enn de som jobber i privat sektor.

Hvor stor er forskjellen?

Neste del av oppgaven var å forsøke å beregne forskjellen i produktivitet mellom de som jobber i privat og offentlig sektor. For å komme rundt problemet med for sterk, positiv egenattribusjon (ref. spørsmålene foran), valgte vi å stille dette spørsmålet knyttet til et sett utvalgte virksomhetstyper (de skulle altså vurdere andre og ikke seg selv).

Spørsmålet var: «Hvor mye mindre/mer produktive mener du private barnehager, sykehus, aldershjem, undervisningsinstitusjoner og kundeservice er sammenlignet med offentlige?»

De svarte på en skala fra private er mye mindre til private er mye mer produktive for hver virksomhetstype.

Det interessante her er at både de som jobber i offentlig og de som jobber i privat sektor, mener at private virksomheter er betydelig mer produktive enn offentlige.

Det er spesielt interessant med tanke på hva de som jobber i offentlig sektor svarte om egenvurdert produktivitet tidligere.

For å kunne beregne nivåforskjeller mellom privat og offentlig sektor på dette spørsmålet i absolutte verdier, må skalabegrepene ‘mer’ og ‘mye mer’ tallfestes. Det kan gjøres ved å kalibrere tallene opp mot Produktivitetskommisjonens figur 1.21 i NOU 2015:1, som har beregnet potensialet [på objektivt grunnlag] for effektivisering (her tolket som produktivitetsforbedring) basert på DEA-metoden innenfor de nevnte virksomhetstypene. Kalibreringen ble gjort ved å sette nivåene slik at de nominelle verdiene for hele utvalget i hovedsak stemte med tallgrunnlaget for hver virksomhetstype i nevnte tabell (kundeservice manglet så nivåskåren for dette ble ekstrapolert).

På bakgrunn av denne kalibreringen kunne vi til slutt sette opp følgende tabell:

Beregner vi et snitt over alle disse fire virksomhetstypene, har vi grunnlag for å påstå at de som jobber i privat sektor mener at de i snitt kan bidra til en 31 % produktivitetsforbedring hvis de får muligheter til privatisere denne typen offentlige virksomheter.

Tilsvarende tall for de som jobber i offentlig sektor er 14 %, altså kun 45 % av vurderingen til hva de som jobber i privat sektor selv mener.

Begge grupper forholder seg altså til samme virkelighet, men svarene man gir er avhengig av eget ståsted.

Det virkelig interessante er nå å forsøke å finne ut av hvorfor de som jobber i offentlig sektor mener at private ikke klarer å øke produktiviteten like mye som de selv tror – ved en slik type privatisering. Hvordan er det de som jobber i offentlig sektor tenker annerledes?

Hva er grunnen til at offentlig sektor er mindre produktiv?

For å få svare på dette, stilte vi spørsmålet: «Hva tror du er de viktigste hindrene som gjør at offentlige virksomheter ikke klarer å være like produktive som private?» til de som var enig i utsagnet.

Svarene fordelte seg slik:

Selv om begge gruppene er enig i noen av de samme grunnene, slik som at lønnsnivået er lavere i offentlig sektor og at ledelsen i offentlig sektor gjennomgående har mindre fokus på produktivitet, er det også viktige forskjeller å merke seg.

Husk at offentlig sektor i mange tilfeller mangler operasjonelle produktbegreper for mange av sine produserte tjenester, både på produksjons- og innsatssiden. De kan telle antall brukere, timer ressursinnsats pr. bruker, egenskaper ved de som utfører tjenestene (pleiepersonell, fysioterapeuter, lærere med fagutdanning etc.). Men de kan ikke på de fleste områdene, presist definere – og derfor heller ikke måle – hva en «tjeneste» består i.

I svarene over kommer det ut som at viktige «hindre» er at de i «større grad jobber med mennesker» og at de «har større fokus på [egen] kvalitet».

Selv om det betyr at de produktivitetsfremmende tiltakene som fungerer innen privat sektor ikke nødvendigvis funger innen offentlig sektor, så betyr det likevel ikke at offentlig sektor bør ha mye å lære av arbeidet for økt produktivitet i privat sektor og utnytte mekanismene fra privat sektor bedre.

[1] Data er hentet fra Arbeidslivindeksen (ALx) som gjennomføres to ganger i året som et samarbeid mellom HR Norge og TNS Gallup. Hensikten er over tid å følge utviklingen av viktige trivsels- og produktivitetsfaktorer som ledelseskvalitet, engasjement, gjennomføringsevne og endringsevne i Norges yrkesaktive befolkning. Hver måling tar dessuten et dypdykk i et utvalgt tema. I den runden som ble gjennomført i januar 2016 var temaet hvordan norske arbeidstakere ser på produktivitet i hhv. privat vs. offentlig sektor.

[2] Gjennomføringsevne ble målt i form av en indeks som TNS Gallup utviklet sammen med DIFI i forbindelse med gjennomføringen av medarbeiderundersøkelsen i Staten i 2014. Den består av spørsmålene: «Her hos oss er det klart hvem som har ansvar for de ulike oppgavene», «Vi gjennomfører det vi har besluttet» og «Vi prioriterer på en slik måte at vi skaper gode resultater».